CONTAS MUNICIPAIS
RAZÕES DE REJEIÇÃO – CONSEQUÊNCIAS
Antonio Sergio Baptista.
Advogado Especialista em Direito Público
Coordenador do Conselho Técnico Multidisciplinar da Associação Paulista de Municípios
Sócio Diretor da Antonio Sergio Advogados Associados e Diretor Presidente do Instituto BrasilCidade
AS CONTAS DOS PREFEITOS MUNICIPAIS
As contas dos Prefeitos municipais, consoante está previsto na Constituição Federal (artigo 31, parágrafo 2º), são julgadas pelas Câmaras municipais, por força de sua competência de controle externo, após emissão de parecer opinativo exarado pelos Tribunais de Contas aos quais os Municípios estão jurisdicionados.
Resta claro, portanto, que é o Poder Legislativo municipal quem decide quanto à regularidade ou não das contas prestadas pelo Prefeito municipal, mas, quando o faz contrariando o parecer do Tribunal de Contas, a Constituição Federal exige o quorum qualificado de dois terços de todo o colegiado, incluso neste o Presidente da edilidade.
Mas, a pergunta que se faz é: quais são as razões que levam os Tribunais de Contas a opinar pela irregularidade das contas prestadas pelo Prefeito?
Em relação aos Municípios paulistas, exceto a capital que está sob a jurisdição de Tribunal especial – Tribunal de Contas do Município de São Paulo – o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo aponta como principais irregularidades que podem conduzir a opinar pela rejeição das contas, uma ou mais dos seguintes denominados “pecados capitais”:
a) insuficiente aplicação de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino;
b) insuficiente aplicação de recursos nas ações e serviços de saúde;
c) despesas com pessoal acima do teto constitucional;
d) falta de previsão orçamentária para o pagamento de precatórios ou ausência de pagamento do mínimo exigível até o final do exercício;
e) desequilíbrio orçamentário e, como conseqüência, restos a pagar sem disponibilidades de caixa;
f) repasses financeiros ao Poder Legislativo em desacordo com os comandos constitucionais;
g) utilização dos recursos financeiros oriundos de multas de trânsito em desacordo com a norma legal (art. 320 do CTB);
h) ausência de recolhimento dos encargos sociais, seja em relação ao regime geral (INSS), seja em relação ao regime próprio de previdência e,
i) o conjunto significativo de irregularidades que demonstre uma execução orçamentária e financeira de péssima qualidade.
APLICAÇÃO NO ENSINO
Vistos os “pecados capitais”, é o momento de explicar cada um, começando pela aplicação no ensino que está disciplinada no “caput” do artigo 212 da Constituição Federal e que tem a seguinte dicção:
“Artigo 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.”
Como se lê, os Municípios devem aplicar no ensino, obrigatoriamente, 25% daquelas receitas, próprias ou transferidas, relacionadas no texto constitucional, incluindo na somatória do valor aplicado apenas e tão somente aquelas despesas que estão estampadas nos incisos do artigo 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e, além disso, devem resguardar-se de considerar como computáveis aquelas despesas que, muito embora possam ser realizadas, estão expressamente vedadas pelo artigo 71 da mesma lei. Para esclarecer e completar a informação, nada melhor que transcrever os dois dispositivos legais:
“Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
I – remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
II – aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV – levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V – realização de atividades meio- necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI – concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII – amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII – aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.”
“Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
I – pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
II – subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;
III – formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;
IV – programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;
V – obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;
VI – pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.”
O primeiro deles, em razão da expressão grafada no caput, não exaure a possibilidade de se considerar como despesas computáveis no mínimo exigível outros dispêndios que, apesar de não estarem expressamente previstos no inciso, podem ser entendidos como aquelas despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais. No entanto e diferentemente, o segundo dispositivo é fechado ou “numerus clausus”.
É necessário alertar que o Plenário do Tribunal de Contas do Estado, em sessão realizada em 08.10.2008, deliberou que não serão aceitas, como despesas do ensino, as realizadas com uniformes e com insumos da merenda escolar destinados às creches e pré-escolas.
Além disso, é preciso observar, com rigor, a partir de 2007, as aplicações obrigatórias dos recursos do FUNDEB, bem como, os repasses decendiais, conforme disciplinado no artigo 69 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9394, de 20 de dezembro de 1996).
APLICAÇÃO NA SAÚDE
As despesas com as ações e serviços de saúde, muito embora já estivessem previstas, desde da promulgação da Constituição Federal, em 05 de outubro de 1988, como “direito de todos e dever do Estado” (artigo 195, “caput”), somente com a promulgação da Emenda 29, de 2000, é que foram contempladas com a exigência de mínimo obrigatório que, para os Municípios, a partir de 2004 é de 15% dos impostos próprios e transferências decorrentes das partilhas constitucionais.
DESPESAS COM PESSOAL E ENCARGOS
O limite das despesas com pessoal e respectivos encargos, vinculado ao poder executivo, compreendida a administração indireta (exceto as empresas públicas controladas), conforme definição estampada no artigo 20, III, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e incluídas as terceirizações de mão-de-obra em substituição (confira-se a definição do parágrafo 1º do artigo 18 da mesma lei) é de 54% da receita corrente líquida.
Tal limite, se ultrapassado e não corrigido no prazo da lei, pode provocar o parecer de irregularidade das contas.
No ajuste das despesas com pessoal, disciplinado no artigo 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro quadrimstre.
Neste passo, oportuno observar que os administradores devem acautelar-se em relação às despesas com terceirização de mão-de-obra que, mesmo quando decorrentes de substituição, nem sempre são consideradas nos cálculos e, quando apuradas pelos Agentes do Tribunal de Contas, acabam por elevar o somatório e, via de consequência, provocar a superação do limite de 54%.
As despesas com terceirização admitidas são somente aquelas que envolvem a terceirização de prestação de serviços que, além da mão-de-obra, agregam outros componentes no preço total praticado, em especial, equipamentos e fornecimento de bens.
PRECATÓRIOS
Deixar de prever no orçamento do exercício seguinte ou não honrar o pagamento dos precatórios é irregularidade grave e tem sido a principal causa de emissão de parecer desfavorável às contas municipais.
A obrigatoriedade de previsão orçamentária, tanto quanto de pagamento dos precatórios está grafada no parágrafo 1º do artigo 100 da nossa Carta Magna, com a redação dada pela Emenda 30, de 2000.
DESEQUILIBRIO ORÇAMENTÁRIO – RESTOS A PAGAR
Em face das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal que albergam como princípio fundamental o equilíbrio das contas públicas, o Tribunal de Contas do Estado de São não tolera a existência de restos a pagar sem cobertura financeira, em montante acima do limite da razoabilidade, entendida esta como não superior a cinco por cento entre a receita prevista e a efetivamente arrecadada.
Portanto e para evitar o déficit orçamentário, a administração deve promover, continuamente, os ajustes na execução orçamentária através das limitações de empenho regidas pelo artigo 9º da Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
REPASSES FINANCEIROS AO PODER LEGISLATIVO
Por força do disposto no artigo 168 da Constituição Federal as Câmaras municipais, observados os limites traçados nos incisos do artigo 29 – A, têm o direito de receber transferências financeiras mensais, através de repasse do Poder Executivo, em duodécimos até o dia 20 de cada mês.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem opinado pela irregularidade das contas dos Prefeitos municipais que efetuam os repasses em desacordo com o comando grafado no artigo 168, que tem a seguinte redação:
“Art. 168 – Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, `PAR` 9º.”
Além disso, oportuno lembrar que, de acordo com o disposto no parágrafo 2º do artigo 29 – A da Constituição de 88,
`PAR` 2º – Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:
I – efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
II – não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou
III – enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.
MULTAS DE TRÂNSITO
A redação do art. 320 do CTB estabelece que a receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito deverá ser aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito, não sendo aceita qualquer interpretação extensiva.
Trata-se de exclusividade plena que não abre espaço para quaisquer outras despesas, ainda que assemelhadas.
Assim, quando ocorrem os desvios de finalidade, o Tribunal paulista tem exarado parecer de irregularidade das contas do Prefeito.
ENCARGOS SOCIAIS
A inadimplência no recolhimento dos encargos sociais, seja da parcela descontada dos agentes públicos – aliás caracterizando crime de apropriação indébita -, seja da parcela denominada patronal, tem sido motivo suficiente para emissão de parecer de irregularidade das contas do Poder Executivo.
As confissões de divida, seja a favor dos regimes próprios de previdência, seja a favor do regime geral, formalizadas de forma continuada ou após o encerramento do exercício financeiro, não são toleradas pelo Corte de Contas paulista que, por estas razões, vem opinando pela irregularidade das execuções orçamentárias que carregam este grave defeito que, em verdade, quando se trata de regime próprio, compromete a liquidez do sistema de previdência social.
O CONJUNTO DE IRREGULARIDADES
Existem contas que, apesar de não carregar nenhum dos denominados “pecados capitais”, acabam por merecer parecer de irregularidade. São aquelas contas que apresentam um conjunto significativo de irregularidades que, vistas de forma isolada não seriam suficientes para condenar o Prefeito responsável mas que, analisadas em seu todo, demonstram uma execução orçamentária ineficiente, sem planejamento, distanciada dos princípios constitucionais consagrados nos artigos 37 e 70 da Constituição Federal.
Divida ativa não executada ou executada de forma precária. Fracionamento permanente das aquisições públicas, para deixar de licitar ou escapar dos certames mais complexos. A exceção constitucional de admissão de temporários transformada em regra para escapar dos concursos públicos e tantos outros desvios que podem conduzir á proposta de rejeição das contas.
AS CONTAS DOS DEMAIS ADMINISTRADORES MUNICIPAIS
Os Presidentes das Câmaras municipais, bem como os dirigentes das autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresa públicas, também têm suas contas anuais submetidas ao crivo dos Tribunais de contas mas, diferentemente do que ocorre com as contas dos Prefeitos e por força de expresso comando constitucional, elas são apreciadas e julgadas. Vamos conferir a norma de regência grafada no artigo 71, inciso II da Constituição da República:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;.
Portanto e como se lê, os administradores em geral, têm suas contas apreciadas e julgadas pelos Tribunais de Contas – o regramento constitucional que vale para o Tribunal de Contas da União aplica-se às demais cortes de contas – que, neste caso, profere uma decisão que, inclusive, quando resulta em imputação de débito ou multa, tem eficácia de título executivo.
Mas pergunta-se, quais seriam as causas ou razões de rejeição das contas destes administradores ? Em primeiro lugar, abrindo a resposta, há que se afastar, por sua evidente especificidade, alguns daqueles denominados “pecados capitais” referidos quando se abordou o tema das contas dos prefeitos, ou seja, as aplicações mínimas no ensino e na saúde, o limite de despesas com pessoal, porque, no caso da administração indireta, exceto empresas controladas, tais despesas já são computadas nas despesas globais do Poder Executivo municipal, valendo o mesmo raciocínio para os precatórios.
Afaste-se, também, por absoluta impertinência a questão do desvio de finalidade das multas de trânsito.
No entanto, os dirigentes da entidades da administração indireta, além de estarem sujeitos à decisão de rejeição das contas em razão de desequilíbrio orçamentário ou por inadimplência no recolhimento dos encargos sociais, enfrentam outros questionamentos.
Os presidentes das Câmaras municipais, por exemplo, devem acautelar-se, seja quanto às despesas globais da edilidade, que não podem ultrapassar os limites constitucionais, tal como definidos nos incisos I a IV do artigo 29 – A:
I – oito por cento para Municípios com população de até cem mil habitantes;
II – sete por cento para Municípios com população entre cem mil e um e trezentos mil habitantes;
III – seis por cento para Municípios com população entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes;
IV – cinco por cento para Municípios com população acima de quinhentos mil habitantes.;
seja quanto ao total da despesa com a remuneração dos vereadores (artigo 29, inciso VII), seja quanto ao total das despesas com folha de pagamento e subsídios dos vereadores, conforme regra de vedação estampada no parágrafo 1º do artigo 29 – A, que tem a seguinte dicção:
`PAR` 1º – A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.
Além disso, duas outras matérias devem preocupar a mente dos Presidentes de Câmaras municipais. Explico: é comum, nas casas legislativas, a fixação, a favor dos vereadores, de verbas de gabinete, ajudas de custo e outros auxílios de diferentes nomenclaturas; tais acréscimos têm sido considerados, pelas Cortes de Contas, como ofensivos à vedação grafada na parte final do parágrafo 4º do artigo 39 da Constituição Federal, a seguir transcrito:
`PAR` 4º – O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no Art. 37, X e XI.
O segundo motivo de preocupação tem a ver com as despesas realizadas pelos vereadores, em nome da entidade e a título de representa-la em Congressos, Seminários e eventos similares. Despesas que nem sempre são parcimoniosas e que acabam redundando em condenação de devolução ao erário, de responsabilidade do Presidente que autorizou, além da aplicação de multa, situação que, como se explicou acima, pode significar em propositura de ação executiva.
Quanto aos demais gestores vinculados à administração indireta, as principais preocupações estão centradas no equilíbrio orçamentário e nas aquisições públicas. A obediência às regras das Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e 4.320/64, no que se refere à execução orçamentária equilibrada e às demonstrações contábeis; a efetiva sujeição das contratações de fornecimento, serviços e obras, às regras do Estatuto das Licitações e Contratos (Lei nº 8.666, de 1993 e alterações posteriores), são suficientes para evitar a decisão de rejeição das contas e conduzir, a porto seguro, as entidades da administração indireta por eles capitaneadas.
CONSEQUENCIAS DA REJEIÇÃO DAS CONTAS
Abordadas, em apertada síntese, as razões de rejeição das contas dos administradores públicos, Prefeitos, Presidentes de Câmara Municipais e gestores das entidades da administração indireta, é o momento de perguntar quais seriam as conseqüências decorrentes da rejeição das contas?
Para começar, oportuno garimpar a Constituição Federal para descobrir algum comando que possa servir de marco inicial para elaborar a resposta à indagação supra. Assim, chegando ao artigo 14 da Lei Maior verificamos que ele trata, em seus parágrafos 4º a 8º, de casos de inelegibilidade e, em seu parágrafo 9º, remete outros casos à lei complementar.
Ora, considerando-se que aqueles parágrafos não tratam da rejeição de contas, vejamos o que diz o texto constitucional:
Art. 14. […]
[…]
`PAR` 9º – Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
A leitura do texto acima dá a primeira pista: a lei complementar deve tratar de casos de inelegibilidade por ofensa à probidade administrativa. Então, é evidente que vai tratar das rejeições de contas dos administradores públicos porque, ao menos em princípio, ofensivas à probidade administrativa. A legislação infra-constitucional a que se refere o texto em destaque é a Lei Complementar nº 64, de 1990 que, em seu artigo de abertura, diz que são inelegíveis, dentre outros nomeados nas demais alíneas, aqueles que, de acordo com a alínea “g”, tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão.
Neste passo, oportuno observação que a Lei nº 9.504/97, no art. 11, `PAR` 5º, determina que os Tribunais de Contas disponibilizem à justiça eleitoral a relação dos administradores e gestores públicos que tiveram suas contas rejeitadas.
Agora, voltando ao texto acima, verifica-se, de plano, que as contas rejeitadas por irregularidade insanável conduzem à inelegibilidade por cinco anos para as eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes, contados a partir da data da decisão irrecorrível do órgão competente que, no caso dos Prefeitos, como já foi explicado, é a Câmara municipal e, para os demais administradores é a decisão dos Tribunais ou Conselhos de Contas. Assim, tratando-se de Prefeito a data da decisão é a data em que for editado o Decreto Legislativo declarando a rejeição das contas e, quanto aos demais administradores, a data da decisão coincide com a data do trânsito em julgado do acórdão prolatado pela Corte de Contas.
Mas, analisando-se a norma de regência, aparentemente fácil constatar que a inelegibilidade pode ter sido revertida, caso a decisão tenha sido submetida, com êxito, ao crivo do judiciário ou pode ser estar suspensa, se a submissão ao judiciário esteja pendente de decisão. Assim, bastaria o inelegível ingressar em juízo questionando a decisão que lhe foi desfavorável, demonstrando que as irregularidades eram sanáveis ou foram sanadas para ver revertida ou suspensa sua inelegibilidade.
No entanto e bem por isso o tempo do verbo está no condicional, a justiça eleitoral e, em especial, o Tribunal Superior Eleitoral, que sempre entenderam que o ingresso em juízo, antes da data de registro das candidaturas, bastava, era suficiente para suspender a inelegibilidade, vêm mudando de opinião e contrariando a própria Súmula que haviam editado.
A atual situação é confusa. Existem julgados do Tribunal Superior Eleitoral que ainda prestigiam a Súmula e confirmam que está suspensa a inelegibilidade de quem ingressou em juízo, a qualquer tempo, mas sempre antes da data de registro, para demonstrar que as causas de rejeição de suas contas eram sanáveis ou foram sanadas. Entretanto, outros julgados entendem que a inelegibilidade somente poderá ser suspensa se o ingresso em juízo for imediatamente após a decisão que julgou as contas irregulares e, ainda, se houver uma decisão liminar, em tutela antecipada, suspendendo a inelegibilidade.
Além disso, outra consequência decorrente da rejeição das contas tem a ver com a Lei de Improbidade (Lei nº 8.429/92), que tem sido manejada com espantosa freqüência pelo Ministério Público, para acionar os administradores públicos por prática de supostos atos de improbidade, especialmente em razão da amplitude do conceito de improbidade administrativa estampado no artigo 11 da referida lei. Confira-se:
Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV – negar publicidade aos atos oficiais;
V – frustrar a licitude de concurso público;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
A amplitude do texto qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, chega a ser assustadora, na medida em que conduz o interprete, o operador do direito, a adotar critérios puramente subjetivos para avaliar os atos do administrador que possam resultar em ofensa, por ação ou omissão, do deveres a que se refere a norma legal.
Assim e a toda evidência, é imenso, é incomensurável, o campo de discricionariedade do acusador, especialmente dos membros do Ministério Público, para qualificar os Prefeitos, Presidentes de Câmaras municipais e demais gestores municipais como IMPROBUS ADMINISTRATOR.